PE/VC監(jiān)管博弈：業(yè)內(nèi)憂心造成尋租空間 全球“軟監(jiān)管”
發(fā)布時(shí)間：2015年10月30日
信息來源：浙商創(chuàng)投信息部
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2013年09月02日 08:11:11 來源：中國經(jīng)營報(bào)
在多年的兩大部委拉鋸之后，私募股權(quán)投資及創(chuàng)業(yè)投資(PE/VC)的管理權(quán)終以證監(jiān)會(huì)完勝告終。
雖然6月1日正式實(shí)施的新《基金法》沒有將 PE/VC納入，但市場人士注意到：發(fā)改委剛暫停PE基金備案，證監(jiān)會(huì)就回應(yīng)市場稱，PE基金是否備案與IPO發(fā)行條件無關(guān)。“其實(shí)是借澄清之際介紹立法動(dòng)態(tài)，證監(jiān)會(huì)再次強(qiáng)調(diào)其市場監(jiān)管話語權(quán)。”金諾律師事務(wù)所北京辦公室負(fù)責(zé)人郭衛(wèi)鋒分析稱。
目前，證監(jiān)會(huì)尚未透露出對PE/VC的監(jiān)管思路與監(jiān)管方針，但市場擔(dān)憂漸起：在PE監(jiān)管全權(quán)納入證監(jiān)會(huì)掌管之后，是否會(huì)形成新的尋租空間?“軟監(jiān)管”模式能否形成有效制衡?
多年博弈終落定
PE/VC的監(jiān)管問題，已是個(gè)老話題。2007年之前，企業(yè)債與公司債的發(fā)行審核一直由發(fā)改委一個(gè)部門專權(quán)。2007年之后，企業(yè)債與公司債審批權(quán)分離，公司債監(jiān)管讓渡到證監(jiān)會(huì)。發(fā)改委專注監(jiān)管大型國企以及國家固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目債，公司債則由資本市場監(jiān)管部門證監(jiān)會(huì)管轄。
而此前，伴隨新《基金法》的修訂契機(jī)，圍繞PE/VC的監(jiān)管權(quán)之爭也是一場拉鋸戰(zhàn)。
“是否將PE納入新《基金法》的范疇是當(dāng)時(shí)爭議最大的焦點(diǎn)之一，其背后無疑是兩大部委均想主導(dǎo)對PE/VC的監(jiān)管權(quán)。”某行業(yè)人士稱。在PE VC/發(fā)展實(shí)踐中，發(fā)改委逐漸確立了其監(jiān)管事實(shí)。而PE一旦納入基金法，就意味著證監(jiān)會(huì)將成為PE的法定監(jiān)管部門，這無疑挑戰(zhàn)了發(fā)改委原有的監(jiān)管地位。
當(dāng)時(shí)，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員吳曉靈是PE/VC納入新《基金法》最堅(jiān)定的推動(dòng)者。然而，由于有意見分歧，以及包括25家PE協(xié)會(huì)上書全國人大的反對意見，最終以一種妥協(xié)的方式完成。新《基金法》未將PE/VC納入其中。
對于日前發(fā)改委暫停PE基金備案，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這符合發(fā)改委簡政放權(quán)的思路。如最新的消息顯示，發(fā)改委將企業(yè)債預(yù)審下放至省級發(fā)改部門。今后，發(fā)改委只負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和資格管理工作。
“發(fā)改委自2005年開始的VC自愿備案制度和2011年開始的PE強(qiáng)制備案制度，本來就法理不足。特別是今年年中，中編辦在調(diào)整部委職能時(shí)，把PE/VC監(jiān)管劃歸證監(jiān)會(huì)，因此，發(fā)改委暫停PE基金備案也是就坡下驢。”前述行業(yè)人士說。針對業(yè)界“沒有備案會(huì)導(dǎo)致PE基金所投企業(yè)IPO申請受到影響”的猜測，證監(jiān)會(huì)8月25日予以了公開澄清。證監(jiān)會(huì)發(fā)言人指出，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)受理和審核企業(yè)IPO申請時(shí)，如果申請企業(yè)的股東存在PE基金，視同一般股東對待，該P(yáng)E基金是否已在國家發(fā)改委或地方政府部門備案與企業(yè)IPO發(fā)行條件無關(guān)。
據(jù)了解，下一步，證監(jiān)會(huì)將會(huì)同發(fā)改委，共同完善統(tǒng)一的私募股權(quán)基金管理法規(guī)。
“中編辦的文件其實(shí)進(jìn)一步界定了雙方的職責(zé)界線：發(fā)改委只參與政策制訂，證監(jiān)會(huì)在制訂政策的同時(shí)還負(fù)責(zé)監(jiān)管。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系主任、中國股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)副會(huì)長何小鋒告訴《中國經(jīng)營報(bào)(博客,微博)》記者。
根據(jù)中編辦6月底發(fā)布的《關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》，私募股權(quán)基金的監(jiān)督管理權(quán)正式劃歸證監(jiān)會(huì)，實(shí)行適度監(jiān)管，保護(hù)投資者權(quán)益;發(fā)改委則負(fù)責(zé)組織擬訂促進(jìn)私募股權(quán)基金發(fā)展的政策措施，會(huì)同有關(guān)部門研究制定政府對私募股權(quán)基金出資的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。早在今年5月，發(fā)改委原專門負(fù)責(zé)私募股權(quán)基金監(jiān)管工作的財(cái)政金融司金融處劉健鈞，已調(diào)入證監(jiān)會(huì)基金部工作。
不過，未來證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的私募股權(quán)基金管理法規(guī)，作為部門規(guī)章究竟有多大法律效力?
“證監(jiān)會(huì)正在制訂的私募股權(quán)基金規(guī)定可以是部門規(guī)章，但也可能上升至國務(wù)院條例(比部門規(guī)章效力更高)。其權(quán)限可涉及私募股權(quán)基金市場監(jiān)督管理全部工作，”郭衛(wèi)鋒律師表示，“當(dāng)然如涉及政策措施、出資標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等事項(xiàng)，(證監(jiān)會(huì))還要征求發(fā)改委等部門意見。”
警惕過度監(jiān)管
監(jiān)管博弈的終結(jié)，也意味著此前PE/VC多頭管理的狀態(tài)終將結(jié)束，長期來說，對行業(yè)無疑是極大的利好。然而，讓行業(yè)人士頗為擔(dān)心的是，未來，納入證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，是否將陷入“過度監(jiān)管”的桎梏?
據(jù)記者了解，截止到目前，證監(jiān)會(huì)尚未透露PE的監(jiān)管思路與監(jiān)管方針。
去年以來，證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)擬上市公司財(cái)務(wù)自審力度，其中一項(xiàng)措施是，要求符合條件的律師事務(wù)所認(rèn)真核查擬上市公司PE股東的規(guī)范經(jīng)營資質(zhì)，避免擬上市公司高管通過PE基金代持公司股份或與PE基金存在涉及利益輸送的關(guān)聯(lián)交易等。
而證監(jiān)會(huì)嚴(yán)懲內(nèi)幕交易風(fēng)向更為明確。8月24日，證監(jiān)會(huì)副主席姜洋在2013中國上市公司峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)，證監(jiān)會(huì)在持續(xù)保持對內(nèi)幕交易高壓態(tài)勢的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)對虛假信息披露、欺詐上市和中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的打擊，從嚴(yán)從快處理市場高度關(guān)注的重大惡性案件。
“縱觀海外，都沒有一部針對PE/VC的專項(xiàng)管理辦法。全球?qū)E/VC的監(jiān)管是一種"軟監(jiān)管"模式。”何小鋒也建議，監(jiān)管層在出臺(tái)相關(guān)法規(guī)時(shí)，不能像對公募基金一樣，監(jiān)管方式過于公開與透明。
“對于PE/VC行業(yè)出現(xiàn)諸如"偽PE"非法集資等亂象，不能成為強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管的理由。”郭衛(wèi)鋒認(rèn)為，政府應(yīng)改“監(jiān)管思維”為“治理思維”，如短期內(nèi)無法通過高層次立法構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，則應(yīng)尊重歷史及現(xiàn)狀，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管思路，建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管部門合作進(jìn)行“適度”監(jiān)管，充分尊重行業(yè)自律管理，提升PE/VC機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理水平，強(qiáng)化投資者教育，促進(jìn)形成良好的行業(yè)治理文化，進(jìn)而營造良好的內(nèi)外部治理環(huán)境。
“此前發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)是，PE基金只宜適度監(jiān)管，我們很擔(dān)心證監(jiān)會(huì)監(jiān)管力度過大。”一位不愿具名的PE合伙人稱，可能形成新的尋租空間。
對此，何小鋒認(rèn)為，軟監(jiān)管模式也可以形成相互制衡，有了制衡，將限制尋租空間。例如，雖然PE監(jiān)管納入證監(jiān)會(huì)麾下，但是，如果涉及到信托、保險(xiǎn)(放心保)資金介入私募股權(quán)投資的，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)也將承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。此外，涉及外資成分的PE則需要商務(wù)部審批。“對PE的監(jiān)管原則要強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)代替干預(yù)，備案代替審批。”何小鋒說。
郭衛(wèi)鋒也認(rèn)同，要適度監(jiān)管，由證監(jiān)會(huì)制訂規(guī)則，證券基金業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)自律，由此，才有可能給PE/VC機(jī)構(gòu)帶來更大的市場發(fā)展空間。
